O Supremo Tribunal Federal está prestes a definir uma das discussões mais relevantes dos últimos anos no direito tributário: até que ponto o Estado pode aplicar multas por descumprimento de obrigações acessórias sem transformar a penalidade em confisco?
Nota: Obrigações acessórias, segundo o CTN, são deveres de entrega declarações, manter livros, emitir documentos, comunicar operações, entre outros. Difere da obrigação principal, que é o próprio dever de pagar o tributo ou multa pecuniária.
O caso, julgado no Recurso Extraordinário 640.452/RO, envolve a chamada multa isolada – aquela aplicada quando o contribuinte descumpre uma obrigação acessória (deixar de emitir nota fiscal, entregar declaração ou manter livros em ordem etc), mas pagando o tributo devido.
Embora o voto do relator e a divergência já tenham sido apresentados, o julgamento ainda não foi proclamado, pois há maioria formada em linhas diferentes e pedido de vista, o que adia a conclusão oficial.
A seguir, explicamos de forma clara e objetiva o que está acontecendo no STF e quais podem ser os impactos para empresas e contribuintes.
1. O caso concreto: operação sem nota fiscal e multa de 40%
O caso envolve a Eletronorte, que remeteu óleo diesel a uma empresa parceira sem emitir nota fiscal, embora o ICMS já tivesse sido pago antecipadamente pela Petrobras (regime de substituição tributária).
Mesmo sem haver novo imposto devido, o Estado de Rondônia aplicou multa de 40% do valor da operação, gerando um valor multimilionário.
O Tribunal de Justiça local considerou o percentual abusivo e reduziu para 5%. O tema chegou ao STF, que reconheceu a repercussão geral.
2. O ponto central: quando a multa deixa de punir e passa a confiscar?
A Constituição proíbe que o Estado utilize tributos com efeito confiscatório (art. 150, IV). O STF entende que essa regra também vale para multas tributárias.
Mas, diferentemente de casos de sonegação, fraude ou conluio, aqui se discute o descumprimento de obrigações meramente formais — situações sem prejuízo ao erário.
A pergunta do Tema 487 é: qual o limite constitucional para multas aplicadas apenas por falhas instrumentais?
3. O voto do relator: limite de 20%
O Ministro Luís Roberto Barroso propôs um limite bastante restritivo:
• Multa isolada não pode exceder 20% do valor do tributo devido (quando houver imposto vinculado).
• Se não houver tributo na operação, utiliza-se um “tributo potencial” como base estimada.
• Acima disso, haveria confisco.
Essa linha segue precedentes da Corte que tratam de multas moratórias e de ofício consideradas abusivas acima de certos percentuais.
Em resumo: Barroso defende a contenção rigorosa das multas formais.
4. A divergência de Dias Toffoli: limites variáveis (20%, 30%, 60% ou 100%)
O Ministro Dias Toffoli abriu divergência mais flexível, argumentando que:
• Há obrigações acessórias muito distintas entre si.
• Algumas infrações formais — especialmente no ambiente digital — podem causar grande dano ao sistema de fiscalização.
• Um teto único de 20% seria insuficiente para prevenir condutas prejudiciais.
Assim, propôs limites distintos conforme a existência de tributo vinculado e a gravidade:
a) Existe tributo vinculado à operação
• Multa até 60% do tributo
• Pode chegar a 100% se houver agravantes formais
b) Não há tributo vinculado, mas existe valor de operação
• Multa entre 20% e 30%
• Mas limitada a 0,5% ou 1% da base de cálculo mensal dos últimos 12 meses
Toffoli também defendeu modulação de efeitos, preservando situações ainda em disputa.
Em resumo: Toffoli busca calibrar os limites conforme a natureza da infração e seu impacto para a administração tributária.
5. O voto do Ministro Cristiano Zanin: visão mais pragmática
O Ministro Cristiano Zanin acompanhou parcialmente a divergência, destacando que:
• As “multas isoladas” não formam um bloco homogêneo.
• Há obrigações acessórias que são meros deveres formais, mas há outras que são essenciais para o controle fiscal.
• Fixar um único teto para todas as hipóteses seria insuficiente e ineficaz.
Sua proposta segue linha semelhante à de Toffoli, mas com refinamentos quanto ao fluxo de mercadorias e documentos fiscais, conferindo maior peso às operações sem nota fiscal.
6. Situação atual: maioria ainda indefinida
Até o momento:
• Barroso (relator) – limite de 20%
• Edson Fachin – acompanhou o relator
• Toffoli, Cármen Lúcia, Nunes Marques e Flávio Dino – acompanharam parcialmente a divergência
• Zanin e Luiz Fux – divergências próprias (mais próximas de Toffoli)
• Gilmar Mendes e André Mendonça – acompanharam o relator
O julgamento foi suspenso para proclamação do resultado, porque existe:
• Maioria formal pela divergência
• Mas divergência interna dentro da própria divergência
Ou seja: há votos suficientes para rejeitar o limite único de 20%, mas ainda não há maioria para um texto final de tese.
7. O que esperar? Impactos para empresas e contencioso fiscal
Enquanto o resultado final não é proclamado, o que se pode afirmar é:
a) O STF vai impor limites às multas isoladas
Não haverá espaço para multas desproporcionais de 40%, 50%, 100% do valor da operação.
b) Os limites tendem a ser mais altos que os 20% propostos pelo relator
A maioria dos votos aponta para critérios variáveis dependendo da infração.
c) Haverá modulação de efeitos
Especialmente relevante para autuações antigas ou já pagas.
d) Estados deverão revisar legislações
Muitas UF preveem multas elevadíssimas por falhas formais — várias devem ser consideradas inconstitucionais.
8. Conclusão: segurança jurídica e razoabilidade em foco
O julgamento do Tema 487 representa um passo importante para:
• Reduzir o contencioso
• Conter abusos fiscais
• Estabelecer parâmetros nacionais
• Diferenciar erros formais de condutas realmente lesivas
Independentemente do desenho final da tese, o STF sinaliza que – finalmente – a era das multas isoladas desproporcionais está com os dias contados.
E isso traz um recado claro: o contribuinte deve cumprir suas obrigações formais, mas o Estado não pode usar multas para sufocar a atividade econômica.
Quando o resultado final for proclamado, atualizaremos este artigo com a tese oficial.
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Imagem: CanvaPro
